Тревожният одит на Сметната палата в училищното образование: шест решения

Одитният орган излезе със силно критичен доклад към държавата по отношение на осигуряването на качествено училищно образование. Решения има, макар и трудни
Автор: Люба Йорданова

Ниски резултати на учениците по български и математика, огромен дял на частните уроци, неудовлетворени родители и университетски преподаватели, сериозни разлики в образователното ниво на хората от различните региони на страната, лошо управление на политиките в системата на образованието. Това са само част от констатациите на одиторите на Сметната палата след извършения от тях одит на това доколко държавата осигурява качество на училищното образование. Докладът от одита беше публикуван в началото на юли, а изводът на експертите е повече от тревожен: “действията на Министерството на образованието и науката не са достатъчно ефективни за постигане на качествено училищно образование в България”, а в дългосрочен план това е пагубно не само за учениците, но и за икономиката на страната. Одитът е за периода от 01.01.2019 г. до 30.06.2023 г., но по повечето одитни критерии няма напредък и към днешна дата.

Одиторите са анализирали огромен набор от доказателства, свързани с качеството на образованието – от резултатите на учениците през недостига на учители до управлението на цялата система отстрана на Министерството на образованието и науката (МОН). Проведено е и национално представително изследване сред родители, ученици във втори гимназиален етап, декани на факултети и ръководители на други структурни звена във висшите училища, директори на училища и учители.

Изводите в доклада до голяма степен се припокриват с въпросите, които активно работещите на терен в образованието граждански организации от години повдигат, но институциите замитат под килима. Не се различават и от препоръките на организации като Световната банка, Европейската комисия и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие за реформи в българското образование. Затова добрата новина от иначе унищожителния за България одит е, че най-после авторитетна национална институция от ранга на Сметната палата назовава проблемите с истинските им имена – без опити тревожните резултати да се омаловажат, а вината да се хвърли върху ученици, родители или учители.

Другата добра новина е, че решенията на констатираните проблеми са ясни. Самата Сметна палата е изпратила до министъра на образованието и науката 21 препоръки и 7 подпрепоръки със срок за изпълнение до края на 2025 г. Всички те са конкретни и изискват единствено качествена работа отстрана на Министерството на образованието и науката и контрол отстрана на Народното събрание. Решения на проблемите са предлагани неведнъж и от експерти от международни, европейски и български неправителствени и други организации от сферата на образованието. Решения могат да се намерят и на терен – в училища, в които директорите и учителите работят в името на учениците – въпреки ограниченията на системата. Ето някои от най-сериозните изводи от одита и техните възможни решения.
1. Резултатите на учениците са ниски, родителите плащат за частни уроци

Проблем: Докладът на Сметната палата посочва, че по отношение на целта на ООН – да се осигури приобщаващо и справедливо качествено образование и насърчаване на възможностите за обучение през целия живот за всички, България е не само много далеч от средните нива на ЕС, но и продължава да се отдалечава от постигането на целта. Нивата на функционална неграмотност на българските ученици са изключително високи – над половината от 15-годишните не могат да мислят аналитично и да решават проблеми от ежедневния живот. България попада в групата на изоставащите държави и що се касае до дигиталните умения на хората. На едно от последните места в ЕС сме и по относителен дял на младежите, които нито учат, нито работят. Делът на работодателите, които срещат трудности при намирането на необходимите им специалисти и работници, нараства до близо 75%, като липсват ключови компетентности като инициативност и предприемачество, дигитални способности и умения за учене, умения за писане и изразяване на правилен и разбираем български език.

На този фон родителите, които могат да си го позволят, компенсират недостатъците на училището с инвестиции в частни уроци за децата си. Социологическото проучване е показало, че 60 на сто от родителите плащат за допълнителни уроци. Родители, ученици, директори и декани са категорични, че има нужда от сериозни промени в учебниците и учебните програми в средното образование.

Решение: България има нужда от цялостна реформа на училищното образование, която започва с това какви хора искаме да излизат от училищата – какви знания, умения и нагласи трябва да притежават, за да водят успешен личен и професионален живот в бъдеще, и да са активни граждани, които подобряват средата в държавата. Тези цели трябва да станат основата за реформирането на всички аспекти от образованието – учебните програми и планове, подборът, обучението, допълнителната квалификация и наставничеството на учители и директори, методите на преподаване, системите за оценяване на учениците и други. 
2. Училището не компенсира дефицитите на семейната среда

Проблем: Одитът е доказал един от най-големите проблеми на българското образование, който излиза след всяко международно и национално изследване – в страната ни няма равен достъп до качествено образование и училището не компенсира социалните, икономическите и образователните ограничения на семейната среда. Има сериозни различия в нивата на грамотност в отделни части на България и високо ниво на неграмотност в част от общините. Това води до “поколенческа мултипликация на неграмотността” и невъзможност за огромна част от децата да се измъкнат от спиралата на бедността, с която са родени. 

Решение: Основен ангажимент на държавата е да направи така, че всяко училище в страната да предлага качествено базисно образование на всички деца, без значение в каква среда са родени. Това включва смели и непоколебими политики за десегрегация в образованието, инвестиции в обучение и ресурси за учители, които преподават на деца с различен майчин език, както и в активно включване на добре подготвени специалисти в помощ на учителите – помощник-учители, медиатори, психолози, ресурсни учители. 
3. Няма ефективни политики за мотивирани и добре подготвени учители

Проблем: Въпреки предприетите мерки за повишаване на възнагражденията на учителите, все още не са осигурени необходимите педагогически специалисти, чрез които да се реализира качествено училищно образование, категоричен е докладът. Според данните учителите под 35 години са намалели чувствително за четири години и възрастовата структура на педагогическите специалисти в страната продължава да се влошава. Значителен дял от завършилите студенти по педагогика (около 50%) не се реализират като преподаватели. Има недостиг на педагогически специалисти по отделни предмети и в регионален план, а почти 8% преподават предмети, за които не са правоспособни. Анализът на данните показва, че след първата година отпадат почти една пета от всички новопривлечени учители в системата на образованието, а до три години след постъпване на работа са се отказали една трета от учителите. Според почти всеки трети директор увеличаването на заплатите не е спомогнало за привличане и задържане на квалифициран персонал, като това е особено характерно за гр. София.

Решение: Сметната палата препоръчва няколко конкретни мерки, сред които:

    целенасочен мониторинг и анализ на причините на учителите за напускане на образователната система;
    въвеждане на процедури за определяне на приоритетните области за продължаваща квалификация на педагогическите специалисти;
    целенасочени анализи за ефектите от изпълнението на националната програма за квалификация на учители и директори.

Преди няколко години Световната банка наблегна и на нуждата от система за ефективно наставничество на учители, особено на новопостъпилите в системата. Взискателният подбор на хората, които искат да станат учители, и обективните атестации на работата на педагогическите специалисти също са задължителна част от нужните промени в образованието. Не са за пренебрегване и множеството сигнали от учители и директори за ненужните административни процедури в системата, които с нищо не помагат за качественото образование на учениците. 
4. МОН не взима решения на база анализи и данни

Проблем: Докладът на Сметната палата е силно критичен към начина, по който Министерството на образованието и науката управлява системата. Важен фокус е поставен върху липсата на данни и анализи, върху които да стъпят решенията за политики в сферата. Като примери са посочени несъществуващите анализи на резултатите от националните външни оценявания и държавните зрелостни изпити, както и липсата на “доклади за прилагането на принципите и за изпълнението на целите на училищното образование, съдържащи планове със срокове за предприемане на конкретни действия за отстраняване на несъответствията”. “Няма увереност, че резултатите от оценяването на учениците се използват ефективно за промяната политиките на национално ниво и за реализиране на мерки за устойчиво повишаване на качеството на образованието” – посочват и одиторите извода, до който учители, образователни експерти, а вече и родители отдавна са стигнали. 

Освен че няма ефективни системи за мониторинг и анализ на сектора, МОН не използва и наличните. Резултатите и препоръките от инспекциите на Националния инспекторат по образованието остават на хартия и не се взимат ефективни мерки за подобряване на работата на училищата. 

Решение: Сметната палата препоръчва на МОН да осигури отчетност за изпълнението на целите на образованието на база данни и анализ на постигнатите резултати и ефекти, да повиши ефективността на инспектирането, да прави задълбочени анализи на резултатите от международните изследвания (например PISA), както и да събира и използва данни за ефекта от приложени в училищата иновации в учебния процес.

Това би трябвало да върви със сериозна инвестиция в недостатъчния в момента капацитет на МОН да събира, обработва и анализира данни.
5. Стандартът за качество в образованието и системата за определяне на добавената стойност на училищата закъсняват с години

Проблем: Сметната палата констатира, че Министерството на образованието и науката (МОН) не е спазило ангажимента си да приеме стандарт за управление на качеството в институциите от системата на училищното образование, който беше заложен в образователния закон от 2016 г. Освен това МОН не е внедрило и системата за добавена стойност на училищата, на база на която учебните заведения би трябвало да получават финансови стимули за високо качество и целенасочена подкрепа, когато не постигат образователните цели.  

Решение: Една от първите заявки на сегашния образователен министър проф. Галин Цоков когато пое поста беше, че екипът му ще предложи стандарт за качество в образованието. Повече от година по-късно това не е факт, макар работната група, която министърът сформира за създаване на стандарта и която включваше десетки представители на различни институции, приключи работата си през ноември 2023 г. Необходимо е разговорът за стандарта за качество да се качи вече на следващото си ниво – към практическото му прилагане в учебните заведения. 

МОН не личи да предприема действия и по отношение на системата за добавена стойност на училищата, макар създаването ѝ да е тема от години. Ключов момент при нея е, че се базира на резултатите от националните външни оценявания и държавните зрелостни изпити, за които няма данни да са сравними през годините. Замитането на темата под килима обаче не е решение.  
6. В МОН и звената му липсва експертен капацитет, не се спазват срокове и ангажименти

Проблем: Сметната палата е установила редица случаи, в които Министерството на образованието и науката не спазва срокове по свои задължения, удължава ги и след това отново ги пресрочва. МОН не изпълнява и задълженията си за мониторинг на националните програми (по които всяка години се отделят милиони левове за различни дейности в детските градини и училищата, както и за квалификация на учители). Ведомството не изготвя и вътрешни доклади за прилагане на Закона за предучилищното и училищното образование и извеждане на стъпки за подобрение. 

В одитния доклад е отделен специален фокус върху Центъра за оценяване в предучилищното и училищното образование (ЦОПУО) – звеното на МОН, което отговаря за националните изпити на учениците и международните оценявания като PISA. Според одиторите центърът “изпитва сериозни затруднения за изпълнение на нормативно вменените му аналитични функции, свързани с качеството на училищното образование, поради недостатъчен финансов ресурс и административен капацитет”. Одитът е установил, че МОН не е заложило изискване в ЦОПУО да работят статистици и психометрици – задължителна експертност за подобно аналитично звено.

Липса на капацитет одиторите наблюдават и в дирекция „Политики за стратегическо развитие, квалификация и кариерно развитие“ на МОН, която би трябвало да изработва концепции, стратегии, програми и планове и да анализира ефективността от прилагането на държавните образователни стандарти.

Решение: В препоръките си Сметната палата е описала детайлно необходимите анализи, доклади и други документи, които МОН трябва да разработи. 

Липсата на капацитет в администрацията на Министерството на образованието и науката е част и от темата за ефективността на работата на цялата държавна администрация, в която в момента не съществуват достатъчно механизми за привличане на мотивирани и добре подготвени кандидати за работа.